[25]对于恐怖主义的定义困难，简单地可参见首藤信彦：《現代のテロリズム》，岩波书店2001年版，第7页以下。
而且就法律的合宪性解释而言，如何解释第一种和第三种有关公共利益的法律规定，值得认真对待。就公共利益的解释而言，由于宪法解释与法律的合宪性解释属于不同的解释方法，前者是对宪法上的公共利益进行宪法解释，后者是对法律上的公共利益做合宪性解释，所以两者的链接点首先体现在宪法上的公共利益与法律上的公共利益的含义是否相同的问题上。
（二）宪法上公共利益的含义及其解释通过以上的分析可以发现，虽然通过法律来解释宪法上的公共利益具有一定的合理性，但通过法律来解释宪法也有一个很大的缺陷，即以法律来解释宪法，这种由下而上的解释在逻辑上是存在问题的。具体说来，应当透过宪法并依托法律来找寻公共利益的大致含义(由法律来界定或形成客观的公共利益所决定的)，并通过宪法上的公共利益条款或者宪法原则或精神来确定公共利益的规范意义。因此，不能说宪法上只存在单一的公共利益的含义，也不能随意地将公共利益等同于国家的、社会和集体的利益。[⑧] 如此理解的话，那种试图通过1982年宪法的基本权利限制条款（宪法第51条）来解释公共利益的做法是无法实现的，因为该条款是为基本权利而非公共利益设定意义范畴的。从文义解释的角度，宪法第10条第3款和第13条第3款的规定，都包含有为了公共利益的需要的前提条件。
既然法律上的公共利益与宪法上的公共利益 的（对应）含义相同，从宪法规范不易变动的角度来看，由宪法来界定公共利益似乎并不妥帖，而且也没有这个必要，对公共利益进行界定显然是法律而不是宪法的范畴。[④]也就是说，完善程序控制特别是那种正当法律程序的控制，是确保公共利益的界定达成社会共识的主要手段。如果公众无法通过审查政府预算草案来确保财政的公共性，就无法保证国家权力的公共性，也就谈不上限制政府和宪政精神。
预算信息公开一、问题的提出在经济匮乏的年代，政府掌握的公共资金有限，人们一般也就不会十分关心公共财政的问题。第三，确立分项审批的表决方式。[21]但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少刚性，从中央到地方，各级人大对政府预算基本都是一次通过，政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么，过场走得有条不紊，代表在迷糊中举手为预算履行合法手续。1640年，议会与王权之问的暴力抵抗——英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准的原则，即政府预算必须经议会审议批准，议会有权对政府预算进行修正。
再如，上海市14年内对私车车牌进行拍卖收入约为137．54亿元，这些天价车牌拍卖费也游离于人大监督之外，用到哪里去了?至今成谜。批税权成功地限制了国王以各种形式非法征取臣民财产的权力，从源头上制约了行政权滥用的冲动。
如美国国会设有预算办公室，[47]参、众两院都设有预算委员会。[17]英国的代议制宪政模式，基本上奠定了近代西方国家宪政模式的蓝本。因此，财经委、预工委的初步审查结论以具备建议性而非强制性为宜，但财经委、预工委应形成初步审查报告，在人大会议上将初步审查结果向代表予以报告，如果有政府拒绝依据初审意见修改的情形，也应一并说明，并可建议代表行使否决权。怪象之二：2008年末4万亿经济刺激计划出台后，由于4万亿的具体流向和决定程序不甚明晰，结果国家发改委周边旅馆很快爆满，各地都在跑部钱进，几乎每个省都挑灯夜战，在短时间内拿出了上百个项目，以期搭上4万亿这趟便车。
而我国现行预算法律法规中预算审批程序的不明确、人大会议会期过短、议题过多、人大代表缺少对预算草案修正权等因素却使得很多人大代表在审查预算草案时心有余而力不足。[32]在预算信息公开的内容上，目前我国不少地方的预算草案也十分简单，尽管我国实行复式预算已有一段时间，并形成了复式预算的基本结构，既预算科目包括类、款、项、目4个层次，但政府报送的预算草案却只要求科目列到类、重要的列到款，[33]对真正体现预算资金流向的款、项、目3个层次鲜有涉及。[28]王海艳、戎明迈：《代表呼吁预算更透明》，《南方都市报》2009年3月7日。[35]参见《全国人民代表大会议事规则》第18条。
19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。这可以使人大代表只对他们认为不合理的部门或项目预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。
[5]因此，政府的一切行为都必须向人民负责，人民应当直接或间接成为管理其自身事务的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都应当具有民意的基础。[46]此外，无论是在实行一院制议会的国家，还是两院制议会的国家，预算的具体审核都是由设计院的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会表决。
而整体否决在中国的政治体制下，既不现实也不必要。[15]（日）井手文雄：《日本现代财政学》，中国财政经济出版社1990年版，第173页。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此，这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，促使其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。这在目前网络极其发达的条件下通过给代表发送电子邮件等方式就能轻易办到。[15]1215年的英国《大宪章》就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度，其首要的一项就是税收须经纳税人批准的原则。
[8]（美）约塞夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第408页。[17]（美）C·H·麦基文：《宪政古今》，翟小波译，贵州人民出版社2004年版，第180页。
因此，由人民代表组成的国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金。我国人大对预算的审议时间也应适当延长。
张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008年版，第107～113页。[7]政府的每一分钱都来自于纳税人的财产，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少，而人民之所以愿意交纳税款，形成公共资金，是希望政府能聚众人之财，办众人之事，为人民提供更好的福利。
[11]熊伟：《宪政与中国财政转型》，《法学家》2004年第5期。同时，预算草案本不应属于国家秘密，而属于应当让公众及时知晓、与公众切身利益相关的信息，因此，也应通过报刊、网络向社会公众提前公开，以使公众能在初审阶段就能了解，并将自己的意见及时反馈给人大代表，使人大代表得以在人大会议上代表民众表达意见，使预算中的公众参与得以实现。[6]参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第51页。如果政府收取税款，形成公共资金后，却不让人民了解这些钱的具体支出情况，更不让人民对花费这些钱的计划发表意见，随意使用公共资金，则人民的财产权就受到了侵害，其保护自己财产、获得更大福利的需求无法得以满足，人民主权、责任政府的原则也无从显现。
2008年5月27日，深圳市向申请的公民公开了深圳市本级2008年度部门预算（草案）。媒体报道也将主要精力放在总理作政府工作报告上，而对大会分组讨论一般仅有有限的几个镜头。
[11]美国联邦党人汉密尔顿也认为：掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。[12]（美）汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第297～298页。
如此一来，缺乏有效监控的政府财政权被滥用、乱决策、乱花钱的现象也就在所难免。这一做法值得最高国家权力机关予以借鉴。
但这样的整体通过却使人大对预算审批的重要权力落空，既有损人大的权威，也不利于对政府财政权力的有效监控。如此，虽然财经委、预工委的初步审查只具备建议权，但仍能对政府部门产生实质上的拘束力。[37]完全有条件按部门或项目对各部门或项目的预算分别进行审查和批准。在3月5日至3月7日3天时间里，代表们3天要审3个报告。
所以，有学者指出：政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。在综合审批制下，一旦预算草案被否决，将会对国民经济的方方面面产生严重影响。
而从其他国家的经验来看，各国的议会对政府预算案的控制权不仅体现为对预算案的审批权，更体现为对预算的修正权。[46]同前注[44]，张献勇书，第135～142页。
[23]有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是橡皮图章。[25]结果是自1954年第一届全国人大第一次会议召开后的35年中，全国人大一直是在无议事规则的状态下行使权力的。
